淺析監察委留置措施在具體實踐中的運用

發布時間:2019-01-03 14:26來源: 瀘西縣紀委監委 閱讀次數:

  2018年3月20日通過的《中華人民共和國監察法》(以下簡稱監察法),賦予監察機關在調查職務違法和職務犯罪時可以采取談話、訊問、詢問、留置等12種措施。監察法第二十二條相關規定主要明確了留置措施的適用條件。為此,筆者結合留置措施的重要意義及適用程序問題對監察委留置措施在具體實踐中的運用加以思考和探討。

  一、留置取代“兩規”的意義

  設立國家監察委員會,不但整合了資源,而且實現了權力法律化。實際上就是把反腐敗斗爭從黨內推向國家層面來完成,實現對所有行使公權力人員的全覆蓋并接受社會的全面監督。因此,用留置代替“兩規”,實質上是將黨的紀律與規定上升為國家法律,是我國法治建設的重大進步。

  二、留置措施適用的對象、要件和階段

  (一)留置適用的對象。根據監察法規定,留置的對象為涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪的被調查人,以及涉嫌行為犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員。

  (二)留置的要件。第一,涉案要件,即涉嫌的職務違法或者職務犯罪必須是嚴重的,其他的職務違法或者職務犯罪行為輕微的一般不采取留置。當然筆者認為,嚴重與否不能與監察機關的調查人員的主觀意志為轉移,要根據我國刑法、刑事訴訟法關于職務犯罪的相關規定為區分。例如刑事訴訟法第15條規定的六種情形便不能采取留置。刑事訴訟法第173條第2款的規定,對于犯罪情節輕微,依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的,檢察機關在審查后有可能作出不起訴決定,因此也不宜采取留置措施。法定情形,是指由法律明確加以規定的情形,包括正常情形和緊急情形兩類。所謂正常情形,是指被調查人涉嫌職務犯罪可能判處徒刑以上刑罰的。如果被調查人涉嫌的職務犯罪只可能判處管制、拘役、獨立適用附加刑,不可能判處有期徒刑以上刑罰的,就不應采用留置,而且對于那些可能判處有期徒刑并宣告緩刑的被調查人,一般也不宜采用留置。所謂緊急情形,是指正在或者可能發生被調查人逃跑、自殺等妨礙調查工作的情形,以致不容許拖延,必須立即采取留置措施。具體包括:(1)可能實施新的犯罪(不限于職務犯罪)的;(2)在其住處、辦公場所發現贓款贓物等犯罪證據的;(3)可能逃跑、自殺的;(4)可能串供或者偽造、銷毀、轉移、隱匿證據,或者干擾證人作證的;(5)可能對舉報人等實施打擊報復的。以上被調查人涉嫌職務犯罪依法應當追究刑事責任,且具有法定情形之一的,就可以采取留置措施,而不需要正常情形和緊急情形同時具備。第二,證據要件,即監察機關已經掌握部分違法犯罪事實及證據,且仍有重要問題需要進一步調查。這就要求監察機關在調查涉嫌嚴重職務犯罪或者職務犯罪的初核階段,基礎工作做扎實,掌握部分客觀、真實、合法,有證明力的證據。第三,情形要件,即監察法第22條規定的“涉及案情重大、復雜的”“可能逃跑、自殺的”“可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據的”“可能有其他妨礙偵查行為的”四種情形之一的,需要說明的是,第四種情形俗稱“口袋情形”或“兜底情形”,具體實踐中一般不宜適用。以上留置的三個要件相互聯系、缺一不可,只有同時具備這三個要件,才能對被調查人實施留置。

  (三)留置的階段。監察委員會的調查權,在內容上既包含對公權力主體違紀違法的調查,也包括對涉嫌貪污賄賂、濫用職權等職務犯罪的調查。根據調查的內容和性質,監察機關一般會隨著調查的深入經歷三個層次的調查階段:違紀行為調查階段、違法行為(包括嚴重職務違法)和職務犯罪行為立案調查階段。但是筆者認為,這三個調查階段并不都能采取留置措施。理由是留置措施作為一項能限制和剝奪人身自由的一種強制調查手段應當慎思慎用,不能縱情恣意不受限制。留置措施僅適用于涉嫌嚴重職務違法或職務犯罪且已被立案調查的監察對象,針對普通違紀違法的調查階段不能采取留置措施,只有在對職務犯罪立案調查的階段才可以實施留置。另外,案件移送檢察院審查起訴后,檢察院認為需要補充核實決定退回補充調查的,該階段實際處于檢察院的審查起訴階段,監察機關在此階段雖可以開展調查工作,但只能對案件的事實和證據進行補充,不能另行決定采取留置措施。

  (四)留置的審批和操作程序。采取留置措施必須經過嚴格的審批手續和適用程序。要形成一個自上而下完整的體系來規范留置措施的適用,監察人員未經批準不得非法留置,先留后批。監察法對留置的具體適用程序尚未作出明確規定,現筆者借鑒浙江省出臺的《監察留置措施操作指南(縣級流程圖)》作如下分享:

  (五)被留置人的權利保障。第一,采取留置措施前應先履行通知手續。在采取留置措施之前,執行人員應當向被調查人宣讀《留置決定書》。留置措施應由2名以上監察人員執行,在組織實施的過程中,執行人員應持有監察委工作證件并出示《留置決定書》。《留置決定書》由監察機關主要負責人簽署,其上載明執行留置的理由、留置執行開始的時間、留置的場所、被調查人權利和義務等內容;執行人員應當面告知被調查人員留置理由、時間、留置地點等基本信息,并要求被調查人員在《留置決定書》回執上簽字。第二,采取留置措施后要送所留置。宣布完《留置決定書》后,執行人員應當在24小時內及時將被留置人送入監察機關指定的留置場所。留置的場所原則上為各級監察機關轄區指定的特定場所和公安機關管理的留置場所(看守所)。監察機關留置被調查人的時間不得超過三個月;特殊情況下經批準,可以延長一次,延長時間不得超過三個月,留置最長不得超過六個月。在到達留置場所后,除應按照規定辦理留置手續外,監察人員應對被調查人員隨身攜帶的通訊工具、證件、其他物品等統一保管,并辦理《暫予保管物品登記表》。第三,被留置人送入留置場所后應在規定時間內訊問。被調查人被送至留置場所后,調查人員應當在二十四小時內對被留置人進行訊問,訊問一般在白天,確需夜間訊問的,原則上不得超過當天24時。訊問應當由2名調查人員實施,訊問時,調查人員須出具《留置訊問單》。訊問必須在留置場所的訊問室內進行,訊問的過程要全程同步錄音錄像。訊 問過程中嚴禁刑訊逼供和誘供,嚴禁發生侮辱、體罰等行為,要切實保障被調查人正常休息及就餐、治療等權益。第四,履行告知手續。采取留置措施后,除有礙調查或無法通知外,調查人員應當在24小時內將留置情況以書面形式通知被調查人員的同住成年家屬和其所在單位。同時,監察人員應將《通知書》副本送達給被調查人員的同住成年家屬和其所在單位。沒有通知的,應當注明原因并附于卷宗之后。第五,留置期間律師介入保障。筆者認為,在留置期間自監察人員對被調查人員采取第一次訊問之日起,被調查人員就有權委托律師。但涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪和特別重大賄賂犯罪案件的,律師會見被調查人員的,應當經監察委員會許可。

  (六)留置措施的解除。留置措施的解除分為兩種情形:一種是監察機關主動解除留置措施;另一種是留置措施自動解除。主動解除一般分為兩種情況,一種是留置期限已經屆滿,監察機關調查審理尚未終結的;第二種情況是經調查審理后,調查人員認為被調查人的行為不構成職務犯罪尚不需要移送司法機關的,調查部門應當及時提出解除留置措施的意見并報監察機關主要負責人批準。留置解除后,監察機關要出具《解除留置措施決定書》交予被留置人,并及時通知其親屬或單位負責人到留置場所辦理交接手續。被留置人收到《解除留置措施決定書》后應在回執上簽名。如果經調查核實,監察機關認為被調查人員確有職務犯罪行為的,在移送檢察機關審查起訴,檢察機關作出逮捕決定或者其他強制措施后,留置措施自動解除。

  總之,監察委員會作為行使國家監察職能的全新專責機關,而留置措施作為監委一項必不可缺的措施,是一項據于法律而生的全新權力。這項權力正處于起步階段,本文僅對留置措施的來源、意義、構成要件、適用程序等基本內容進行了分析,僅代表筆者個人意見。以上問題,有待于監察法及相關立法作出進一步規定。(瀘西縣金馬鎮紀委  楊映福)

淺析監察委留置措施在具體實踐中的運用

發布時間:2019-01-03 14:26

  2018年3月20日通過的《中華人民共和國監察法》(以下簡稱監察法),賦予監察機關在調查職務違法和職務犯罪時可以采取談話、訊問、詢問、留置等12種措施。監察法第二十二條相關規定主要明確了留置措施的適用條件。為此,筆者結合留置措施的重要意義及適用程序問題對監察委留置措施在具體實踐中的運用加以思考和探討。

  一、留置取代“兩規”的意義

  設立國家監察委員會,不但整合了資源,而且實現了權力法律化。實際上就是把反腐敗斗爭從黨內推向國家層面來完成,實現對所有行使公權力人員的全覆蓋并接受社會的全面監督。因此,用留置代替“兩規”,實質上是將黨的紀律與規定上升為國家法律,是我國法治建設的重大進步。

  二、留置措施適用的對象、要件和階段

  (一)留置適用的對象。根據監察法規定,留置的對象為涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪的被調查人,以及涉嫌行為犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員。

  (二)留置的要件。第一,涉案要件,即涉嫌的職務違法或者職務犯罪必須是嚴重的,其他的職務違法或者職務犯罪行為輕微的一般不采取留置。當然筆者認為,嚴重與否不能與監察機關的調查人員的主觀意志為轉移,要根據我國刑法、刑事訴訟法關于職務犯罪的相關規定為區分。例如刑事訴訟法第15條規定的六種情形便不能采取留置。刑事訴訟法第173條第2款的規定,對于犯罪情節輕微,依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的,檢察機關在審查后有可能作出不起訴決定,因此也不宜采取留置措施。法定情形,是指由法律明確加以規定的情形,包括正常情形和緊急情形兩類。所謂正常情形,是指被調查人涉嫌職務犯罪可能判處徒刑以上刑罰的。如果被調查人涉嫌的職務犯罪只可能判處管制、拘役、獨立適用附加刑,不可能判處有期徒刑以上刑罰的,就不應采用留置,而且對于那些可能判處有期徒刑并宣告緩刑的被調查人,一般也不宜采用留置。所謂緊急情形,是指正在或者可能發生被調查人逃跑、自殺等妨礙調查工作的情形,以致不容許拖延,必須立即采取留置措施。具體包括:(1)可能實施新的犯罪(不限于職務犯罪)的;(2)在其住處、辦公場所發現贓款贓物等犯罪證據的;(3)可能逃跑、自殺的;(4)可能串供或者偽造、銷毀、轉移、隱匿證據,或者干擾證人作證的;(5)可能對舉報人等實施打擊報復的。以上被調查人涉嫌職務犯罪依法應當追究刑事責任,且具有法定情形之一的,就可以采取留置措施,而不需要正常情形和緊急情形同時具備。第二,證據要件,即監察機關已經掌握部分違法犯罪事實及證據,且仍有重要問題需要進一步調查。這就要求監察機關在調查涉嫌嚴重職務犯罪或者職務犯罪的初核階段,基礎工作做扎實,掌握部分客觀、真實、合法,有證明力的證據。第三,情形要件,即監察法第22條規定的“涉及案情重大、復雜的”“可能逃跑、自殺的”“可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據的”“可能有其他妨礙偵查行為的”四種情形之一的,需要說明的是,第四種情形俗稱“口袋情形”或“兜底情形”,具體實踐中一般不宜適用。以上留置的三個要件相互聯系、缺一不可,只有同時具備這三個要件,才能對被調查人實施留置。

  (三)留置的階段。監察委員會的調查權,在內容上既包含對公權力主體違紀違法的調查,也包括對涉嫌貪污賄賂、濫用職權等職務犯罪的調查。根據調查的內容和性質,監察機關一般會隨著調查的深入經歷三個層次的調查階段:違紀行為調查階段、違法行為(包括嚴重職務違法)和職務犯罪行為立案調查階段。但是筆者認為,這三個調查階段并不都能采取留置措施。理由是留置措施作為一項能限制和剝奪人身自由的一種強制調查手段應當慎思慎用,不能縱情恣意不受限制。留置措施僅適用于涉嫌嚴重職務違法或職務犯罪且已被立案調查的監察對象,針對普通違紀違法的調查階段不能采取留置措施,只有在對職務犯罪立案調查的階段才可以實施留置。另外,案件移送檢察院審查起訴后,檢察院認為需要補充核實決定退回補充調查的,該階段實際處于檢察院的審查起訴階段,監察機關在此階段雖可以開展調查工作,但只能對案件的事實和證據進行補充,不能另行決定采取留置措施。

  (四)留置的審批和操作程序。采取留置措施必須經過嚴格的審批手續和適用程序。要形成一個自上而下完整的體系來規范留置措施的適用,監察人員未經批準不得非法留置,先留后批。監察法對留置的具體適用程序尚未作出明確規定,現筆者借鑒浙江省出臺的《監察留置措施操作指南(縣級流程圖)》作如下分享:

  (五)被留置人的權利保障。第一,采取留置措施前應先履行通知手續。在采取留置措施之前,執行人員應當向被調查人宣讀《留置決定書》。留置措施應由2名以上監察人員執行,在組織實施的過程中,執行人員應持有監察委工作證件并出示《留置決定書》。《留置決定書》由監察機關主要負責人簽署,其上載明執行留置的理由、留置執行開始的時間、留置的場所、被調查人權利和義務等內容;執行人員應當面告知被調查人員留置理由、時間、留置地點等基本信息,并要求被調查人員在《留置決定書》回執上簽字。第二,采取留置措施后要送所留置。宣布完《留置決定書》后,執行人員應當在24小時內及時將被留置人送入監察機關指定的留置場所。留置的場所原則上為各級監察機關轄區指定的特定場所和公安機關管理的留置場所(看守所)。監察機關留置被調查人的時間不得超過三個月;特殊情況下經批準,可以延長一次,延長時間不得超過三個月,留置最長不得超過六個月。在到達留置場所后,除應按照規定辦理留置手續外,監察人員應對被調查人員隨身攜帶的通訊工具、證件、其他物品等統一保管,并辦理《暫予保管物品登記表》。第三,被留置人送入留置場所后應在規定時間內訊問。被調查人被送至留置場所后,調查人員應當在二十四小時內對被留置人進行訊問,訊問一般在白天,確需夜間訊問的,原則上不得超過當天24時。訊問應當由2名調查人員實施,訊問時,調查人員須出具《留置訊問單》。訊問必須在留置場所的訊問室內進行,訊問的過程要全程同步錄音錄像。訊 問過程中嚴禁刑訊逼供和誘供,嚴禁發生侮辱、體罰等行為,要切實保障被調查人正常休息及就餐、治療等權益。第四,履行告知手續。采取留置措施后,除有礙調查或無法通知外,調查人員應當在24小時內將留置情況以書面形式通知被調查人員的同住成年家屬和其所在單位。同時,監察人員應將《通知書》副本送達給被調查人員的同住成年家屬和其所在單位。沒有通知的,應當注明原因并附于卷宗之后。第五,留置期間律師介入保障。筆者認為,在留置期間自監察人員對被調查人員采取第一次訊問之日起,被調查人員就有權委托律師。但涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪和特別重大賄賂犯罪案件的,律師會見被調查人員的,應當經監察委員會許可。

  (六)留置措施的解除。留置措施的解除分為兩種情形:一種是監察機關主動解除留置措施;另一種是留置措施自動解除。主動解除一般分為兩種情況,一種是留置期限已經屆滿,監察機關調查審理尚未終結的;第二種情況是經調查審理后,調查人員認為被調查人的行為不構成職務犯罪尚不需要移送司法機關的,調查部門應當及時提出解除留置措施的意見并報監察機關主要負責人批準。留置解除后,監察機關要出具《解除留置措施決定書》交予被留置人,并及時通知其親屬或單位負責人到留置場所辦理交接手續。被留置人收到《解除留置措施決定書》后應在回執上簽名。如果經調查核實,監察機關認為被調查人員確有職務犯罪行為的,在移送檢察機關審查起訴,檢察機關作出逮捕決定或者其他強制措施后,留置措施自動解除。

  總之,監察委員會作為行使國家監察職能的全新專責機關,而留置措施作為監委一項必不可缺的措施,是一項據于法律而生的全新權力。這項權力正處于起步階段,本文僅對留置措施的來源、意義、構成要件、適用程序等基本內容進行了分析,僅代表筆者個人意見。以上問題,有待于監察法及相關立法作出進一步規定。(瀘西縣金馬鎮紀委  楊映福)

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